Skip to content

Bevrijding van de bureaucratie

6 mei 2012

kwaliteitsmanagement
In de laatste decennia zijn kwaliteitsmanagement systemen op grote schaal geïntroduceerd. Niettemin, de reacties op deze systemen zijn op zijn best gemengd. Een van de meest voorkomende klachten is dat het managementsysteem leidt tot een enorme bureaucratische werklast. Op deze dag na Bevrijdingsdag wil ik ingaan op hoe we kunnen worden verlost van deze bureaucratische werklast. Het heeft niets te maken met de mate van bureaucratisering, maar meer met de wijze waarop deze wordt ontwikkeld.

Kwaliteitsmanagementsystemen ter discussie
Bij de introductie van systemen voor kwaliteitsborging kunnen de gemoederen hoog oplopen. Het beschikken over een efficiënt en effectief managementsysteem wordt enerzijds door het management gezien als een belangrijke factor voor de ontwikkeling van de organisatie en als belangrijk concurrentievoordeel. Zo heeft een aantal voedselcrisissen de snelheid verhoogd waarmee state-of-the-art systemen voor kwaliteitsborging zijn geïntroduceerd in de levensmiddelensector. Aan de andere kant zijn er ook tal van kritische geluiden ten aanzien van de huidige trend naar geïntensiveerd kwaliteitsmanagement. Eén van de meest voorkomende klachten is dat het resulteert in een enorme bureaucratische werklast. In de zorg lijkt er meer aandacht te zijn voor het vastleggen van de kwaliteit, dan voor het daadwerkelijk geven van goede zorg, tijd en aandacht aan de patiënt. Het lijkt dus de moeite waard om een blik te werpen op kwaliteitsmanagementsystemen uit het oogpunt van de theorie van de bureaucratie.

Kwaliteitsmanagementsystemen als bureaucratisch systeem
Bureaucratie is rationele besluitvorming toegepassen op de organisatie van menselijke activiteiten. Het begrip van de bureaucratie vaak gereduceerd tot drie kernelementen: workflow formalisering, specialisatie en hiërarchie. Er zijn verschillende kenmerken van de bureaucratische organisatie. De belangrijkste kenmerken zijn:

  • Doelgerichtheid;
  • Geschreven gedragsregels en gestandaardiseerde procedures;
  • Zeer gespecialiseerde verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden;
  • Hiërarchie van management met naar beneden stromende commandostructuur en omhoog stromende informatie;
  • Officiële schriftelijke contracten;
  • Operationeel leiden door onpersoonlijke regels;
  • Bevordering van werknemers op basis van prestatie;
  • Benoeming van afdelingen volgens de gespecialiseerde kwalificaties;
  • Personeel heeft geen eigendomsrechten op de middelen waarover zij beschikken.

Een snelle blik op de kwaliteitsmanagementsystemen leert dat ze echt bureaucratisch van aard zijn. ISO 9001 specificeert eisen voor een kwaliteitsmanagementsysteem wanneer een organisatie wil aantonen dat zij in staat is om producten te leveren die voldoen aan de klantverwachtingen en van toepassing zijnde regelgeving. Zoals de voorbeelden aangeven gelden veel van de genoemde bureaucratische principes.

  • Doelgerichtheid: “De directie moet bewerkstelligen dat de kwaliteit doelstellingen … zijn vastgesteld voor relevante functies en niveaus binnen de organisatie. “(5.4.1 Kwaliteitsdoelstellingen)
  • Geschreven regels: “De organisatie moet een kwaliteitshandboek opzetten en bijhouden, waarin is opgenomen… de voor het kwaliteitsmanagementsysteem vastgestelde gedocumenteerde procedures “(4.2.2 Kwaliteitshandboek)
  • Specialisatie: “De directie moet een lid van het management benoemen die, ongeacht overige verantwoordelijkheden, de verantwoordelijkheid en bevoegdheid moet hebben om: a) te bewerkstelligen dat processen die nodig zijn voor het kwaliteitsmanagementsysteem zijn vastgesteld, ingevoerd en worden onderhouden; b) te rapporteren aan de directie over de prestaties van het kwaliteitsmanagementsysteem en eventuele noodzaak voor verbetering; en c) te bewerkstelligen dat het bewustzijn van de eisen van klanten binnen de gehele organisatie wordt bevorderd.” (5.5.2 Directievertegenwoordiger)
  • Hiërarchie van autoriteit: “De directie moet bewerkstelligen dat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn gedefinieerd…” (5.5.1 Verantwoordelijkheid en bevoegdheid)
  • Schriftelijke communicatie en documentatie: “Kwaliteitsregistraties moeten worden vastgesteld en bijgehouden om het bewijs te leveren van het voldoen aan de eisen…” (4.2.4 Beheersing van registraties)
  • Onpersoonlijke regels: “Er moet een gedocumenteerde procedure worden vastgesteld om de eisen te definiëren voor: a) het beoordelen van afwijkingen (waaronder klachten van klanten); b) het bepalen van de oorzaken van afwijkingen; c) het beoordelen van de noodzaak om maatregelen te treffen om te bewerkstelligen dat afwijkingen zich niet opnieuw voordoen; d) het vaststellen en doorvoeren van de benodigde maatregelen; e) het registreren van de resultaten van de getroffen maatregelen (zie 4.2.4); en f) het beoordelen van de getroffen corrigerende maatregelen.” (8.5.2 Corrigerende maatregelen)
  • Gespecialiseerde kwalificaties: “Personeel dat werkzaamheden uitvoert die van invloed kunnen zijn op de productkwaliteit, moet bekwaam zijn, gebaseerd op passende scholing, training, vaardigheden en ervaring “(6.2.1 Personeel. – Algemeen)

Bureaucratie: Goed of slecht?
De doorslaggevende reden voor de opmars van de bureaucratische organisatie is altijd de puur technische superioriteit. In bureaucratische organisaties worden precisie, snelheid, eenduidigheid van de kennis, continuïteit, ondergeschiktheid, vermindering van de weerstand en reductie van materiaal en persoonlijke kosten geoptimaliseerd. In literatuur wordt de belangrijke rol van goed ontworpen procedures, regelmatige statistische proces controles, intensieve documentatie, duidelijke specificaties van de verantwoordelijkheden en ga zo maar door benadrukt. Het vermijdt conflicten en stress door een heldere rolverdeling en stimuleert het verantwoordelijkheidsgevoel. Er zijn zelfs studies die een positieve invloed vinden van bureaucratie op de werktevredenheid en inventiviteit.

Meer in lijn met de alledaagse opvattingen over bureaucratische organisaties zijn studies die nadruk leggen op de inefficiënties (of pathologische symptomen) van de bureaucratie.

  • Nieuwe externe dreigingen worden niet herkend of verteerd door een hoge mate van specialisatie en inflexibele werkopdrachten.
  • Afdelingen creëren hun eigen doelen en streven deze na zelfs ten koste van de algemene doelstelling van de organisatie.
  • De regels worden nageleefd uit eigenbelang vanwege de hoge mate van formalisering van alle werkprocessen. Dit resulteert in een sterke voorkeur voor de status quo.
  • De neiging tot het creëren van meer en meer regels is voorloper van starheid, inflexibiliteit en conservatisme. Een fundamenteel herontwerp van regelsystemen en bureaucratische organisaties resulteert vaak in grote crises.
  • De hiërarchie van autoriteit zorgt voor beheers- en implementatie problemen. Informatie over resultaten en de omstandigheden worden gefilterd en vervormd. Top management loopt het risico een duidelijk beeld van de status van de organisatie te verliezen.
  • Individuele autonomie creëert sociale afstand. Dit resulteert in lage voldoening in het werk, ziekteverzuim, rol stress, lage arbeidsmoraal, gevoelens van machteloosheid en zelfvervreemding en groot personeelsverloop.

Bovendien wordt er alleen rekening gehouden met de rationaliteit van formele beslissingen. Bureaucratische acties zijn in individuele gevallen onrechtvaardig als gevolg van de strikte toepassing van onpersoonlijke regels en objectieve overwegingen waarbij geen rekening wordt houden met persoonlijke omstandigheden en bijzondere situaties. De onpersoonlijkheid van de bureaucratie leidt tot ontmenselijking. Vanwege deze onrechtvaardigheid, ontmenselijking en onaangepastheid aan bijzondere situaties treffen we zelden zuiver bureaucratische organisaties aan.

De beoordeling van de kwaliteitsmanagementstandaarden is zo gemengd als de houding ten opzichte van bureaucratieën in het algemeen. ISO 9001 resulteert vaak in extra controlemechanismen. De toegenomen formalisering van processen en de mogelijkheid om te controleren door middel van audits worden beschouwd als cruciaal voor het bereiken van de kwaliteitsdoelstellingen. Maar aan de andere kant wordt ook gesteld dat ISO de organisatorische flexibiliteit vermindert en leidt tot een ongewenste standaardisatie.

Dus uit de beoordeling van de bureaucratie in het algemeen en kwaliteitsmanagementsystemen in het bijzonder blijkt dat er een dilemma is. Enerzijds lijkt bureaucratisering technisch noodzakelijk bij de implementatie van geavanceerde kwaliteitsmanagementsystemen. Aan de andere kant heeft een bureaucratische organisatie veel ongewenste bijwerkingen, zoals de lagere organisatorische flexibiliteit en aanpassingsvermogen.

Afdwingen of faciliteren van bureaucratie
Het algemeen toeschrijven van goede of slechte eigenschappen aan bureaucratie is een misvatting. De negatieve noch de positieve gevolgen zijn inherent in het bureaucratisch concept. Formalisering is een fundamenteel aspect van de bureaucratie. Hierin worden twee dimensies van organisatie inrichting onderscheiden: de technische en de sociale structuur. De technische structuur wordt bepaald door de mate van formalisering of het niveau van bureaucratie. Het rendement van een hoge of lage bureaucratie is vooral afhankelijk van de mate van routine bij de uitvoering van taken. De sociale structuur beschrijft de manier waarop een organisatie is gestructureerd, dat wil zeggen, de aard van de formalisering. Een dwingende structuur is ontworpen om te waarborgen dat mogelijk recalcitrante, incompetente, of onverantwoordelijke medewerkers de juiste dingen doen. Een faciliterende structuur anderzijds biedt de werknemers ondersteuning bij het uitvoeren van hun taken in plaats van het versterken van de positie van de leidinggevenden. Wanneer bureaucratie een faciliterende vorm aanneemt in plaats van de meer traditionele dwingende vorm, zal zelfs een hoge mate van bureaucratie door de werknemers worden ervaren als een instrument waarmee ze beter hun taken kunnen uitvoeren, in plaats van een wapen dat door hun superieuren tegen hen wordt gebruikt.

Afdwingen en faciliteren van bureaucratie kunnen worden onderscheiden door hun structurele kenmerken (autonomie, transparantie en flexibiliteit), ontwerp en implementatie. In dwingende bureaucratieën is de autonomie van de medewerkers laag. Regels zijn bedoeld om afwijkingen te voorkomen en om leiderschap af te schuiven. Afwijkingen van de regels zijn verdacht en worden gewantrouwd. Regels dus vooral een middel voor controleurs of superieuren om te beoordelen of de acties in overeenstemming zijn met de regelgeving. Regels ontnemen de werknemers de mogelijkheid te reageren op de bijzonderheden van het concrete geval. Regels ontmoedigen medewerkers kansen voor verbeteringen te identificeren en te rapporteren. De dwingende bureaucratie is in de geest de tijd-en-motion studies, die werden uitgevonden om de meest efficiënte manier te identificeren voor het uitvoeren van taken. Elke afwijking van de gevestigde normen en opportunistisch gedrag moet worden vermeden door intensieve controles om rendementsverlies te voorkomen. Bij een faciliterende bureaucratie worden regels opgezet als hulpmiddel voor de gebruikers. Ze laten ruimte voor reacties op onvoorziene omstandigheden. In deze logica zijn onderbrekingen van werkprocessen en afwijkingen van de regels een signaal van zwakke punten in werkprocessen en -methoden, dat wil zeggen een behoefte aan verdere opleiding van de werknemers of tot nu toe niet-geïdentificeerde verbetermogelijkheden. Niet alleen technische diensten of industriële ingenieurs, maar alle leden van een organisatie houden zich voortdurend bezig met verbeteringen in de methoden en procedures. Het Japanse lean production model is een voorbeeld van een mogelijke bureaucratie dat individuele en organisatorische leerprocessen bevordert door gezamenlijke problemen op te lossen door ingenieurs en werknemers.

Interne transparantie wordt beschreven als de mate waarin werknemers inzicht hebben in hun functie en de rationale van de geldende regels. De interne transparantie in een dwingende bureaucratie is laag, omdat zij alleen platte instructies verstrekken. Van de werknemers wordt alleen verwacht dat zij de werkinstructies lezen en uitvoeren. Een dergelijke werkwijze is een belemmering voor de ontwikkeling van nieuwe producten en methoden. Faciliterende bureaucratieën bieden werknemers kennis over de kritische onderdelen van de processen en het verbeteren van hun begrip van de interne logica van de procedure, zodat ze effectiever kunnen omgaan met onverwachte problemen. Voorbeelden van beste praktijken en feedback over de werkelijke prestaties op het werk worden geleverd.

Algemene transparantie verwijst naar het inzicht dat werknemers hebben in het bredere systeem waarbinnen zij werken. In een dwingende bureaucratie hebben alleen de superieuren bredere kennis over het systeem. Informatievoorziening aan werknemers is strikt beperkt tot de kennis die ze nodig hebben voor het uitvoeren van hun individuele taken. Algemene transparantie voor ondergeschikten is laag. Sommige verbetersystemen zijn bijvoorbeeld zeer ondoorzichtig voor medewerkers. Het management beheerst de verbetercyclus volledig zonder informatie over het functioneren van het gehele systeem te delen met de werknemers. Als werknemers voorstellen voor verbeteringen indienen horen ze alleen of het voorstel is geaccepteerd of afgewezen. Een afwijzing zonder opgave van reden werkt uiterst demotiverend voor het doen van nieuwe verbetervoorstellen. Bij faciliterende bureaucratieën worden medewerkers voorzien van informatie over het bredere systeem: hun onderlinge verhouding met andere delen van de organisatie, de leveranciers, de klanten en andere externe belanghebbenden. In deze logica moet een verbetersysteem ook bestaan uit een intensieve opleiding van de werknemers en groepsdiscussies met werknemers waarin ingenieurs hun beoordeling van de suggesties verantwoorden.

Dwingende bureaucratieën vereisen dat de superieuren afwijkingen van regels vooraf goedkeuren. Flexibiliteit is dus laag om de afhankelijkheid van de vaardigheid en het inzicht van de werknemers te minimaliseren. Daarentegen geeft deze formele wijze van toestaan van afwijkingen inzicht in het aantal afwijkingen van schriftelijk vastgelegde procedures en bieden ze leermogelijkheden.

Het ontwerpen van dwingende en faciliterende bureaucratieën is verschillend. In dwingende organisatorische omgevingen zijn arbeiders niet betrokken bij het ontwerpen van procedures. In plaats daarvan is de ontwerptaak toegewezen aan systeemontwerpers vanwege hun specifieke kennis. Het vermijdt politiek gedoe en bespaart de kosten voor een brede participatie. Het ontwerpteam begint met duidelijke doelen en komt met een uiteindelijk ontwerp waarbij naar verwachting na de implementatie geen wijzigingen meer nodig zijn. Bij faciliterende organisatorische omgevingen wordt de medezeggenschap van werknemers gezien als noodzakelijk voor de logica in het systeem. Deelname stimuleert de werknemersbereidheid tot naleving en verbetert de resultaten van het ontwerpproces. Suggesties voor verbetering door werknemers op alle niveaus zijn welkom. De prototyping aanpak met verschillende opeenvolgende versies van organisatorische structuren en procedures wordt gebruikt in het ontwerpproces. Het ontwerpproces zal naar verwachting leiden tot een grotere bruikbaarheid van nieuwe organisatorische systemen.

Nieuwe organisatie-systemen moeten leiden tot daadwerkelijke uitvoering. De gedwongen benadering is gebaseerd op een commando en controle cultuur, positionele autoriteit en top-down controle in het implementatieproces. Opleiding van werknemers richt zich op de smalle en gespecialiseerde operationele know-how, aangezien opleiding wordt gezien als kostbaar en dus moet worden beperkt. Faciliterende bureaucratieën worden ingevoerd op een andere manier. Opleiding is breder en dieper en omvat kennis en inzicht in de achtergronden van het systeem. De organisatie steunt op een hiërarchie van kennis en gedeelde controle in plaats van positionele macht en top-down controle. Het proces is meer participatief en wordt gekenmerkt door een gezamenlijke leercultuur.

Samenvatting
Samenvattend kunnen we zeggen dat de acceptatiegraad van een bureaucratie samenhangt met de formalisering van de structuur. Over het algemeen wordt een faciliterende sociale structuur als effectiever gezien. Hiervoor moet wel aanzienlijk worden geinvesteerd in opleiding en socialisatie. Studies bevestigen dat faciliterende bureaucratie ook in massa-productie-industrie met een dominantie van op kosten gebaseerde strategieën de voorkeur heeft, omdat het de bruikbaarheid van de procedures bevordert, flexibele reacties op onvoorziene omstandigheden mogelijk maakt, motivatie en medewerkerstevredenheid vergroot, en individueel en organisatorisch leren stimuleert. Het dwingend-faciliterend kader lost het dilemma op tussen een behoefte aan geformaliseerde procedures aan de ene kant en de bureaucratische werklast aan de andere kant.

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s

%d bloggers liken dit: